À LA UNE Dossiers POLITIQUE — 03 décembre 2018
Née des aspirations panafricanistes des premiers dirigeants de l’Afrique indépendante, l’Union Africaine se voulait, à ses débuts, une institution forte, indépendante et capable « d’unir » tous les Africains. Après 16 ans d’errances et de divisions, l’organisation panafricaine, avec Paul Kagamé à sa tête, tente un sursaut.

 

Le successeur de l’OUA

C’est en juillet 2002, à Durban, en Afrique du Sud, que sera officiellement créée l’Union africaine. En application de la déclaration de Syrte du 9 septembre 1999, la nouvelle institution remplace l’ancienne Organisation de l’unité africaine (OUA) mise en place par les jeunes états africains en 1963.

Cette dernière, dont le but principal se résumait à encourager l’unité et la solidarité de l’Afrique, et à éliminer du continent les derniers vestiges du colonialisme, avait vu sa légitimité remise en cause au fil des ans par ses diverses crises et dissensions internes. Cependant, si l’OUA disparaît de fait avec l’arrivée de l’Union africaine, cette dernière reprend l’essentiel des principes qui avaient guidés les leaders panafricanistes du continent, au lendemain des indépendances.

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L’Union africaine reprend l’essentiel des principes qui avaient guidé les leaders panafricanistes.

 

Impulsé par l’ancien guide de la révolution libyenne Muammar Al-Kadhafi qui voulait créer les « Etats-Unis d’Afrique », l’UA se donne donc pour ambition, dès sa création, d’accélérer l’intégration économique et politique entre les pays africains, dans le nouveau cadre de la mondialisation, et de promouvoir les principes et les institutions démocratiques ainsi que le respect des droits de l’homme.

L’UA se donne donc pour ambition, dès sa création, d’accélérer l’intégration économique et politique entre les pays africains, dans le nouveau cadre de la mondialisation, et de promouvoir les principes et les institutions démocratiques ainsi que le respect des droits de l’homme.

Aujourd’hui, le bilan de l’UA, par rapport aux objectifs qui lui ont été assignés par ses créateurs, semble indiquer que pour l’instant, la mission est loin d’être remplie, malgré quelques succès.

 

La gestion des crises et conflits

Contrairement à son prédécesseur, la nouvelle organisation a très tôt affiché son intention de s’impliquer dans la gestion des conflits qui pourraient surgir sur le continent. Pour ce faire, l’UA s’est dotée d’un Conseil de paix et de sécurité (CPS) qui lui a permis de jouer un rôle majeur dans la résolution de plusieurs conflits en Afrique.

Ainsi les efforts de l’institution pour mettre fin à la guerre civile somalienne à travers l’envoi d’une force de maintien de la paix de 8000 hommes à Mogadiscio, en 2007, ou encore l’envoi d’une force de 7000 hommes en réponse au conflit du Darfour, figurent parmi les rares actions effectives prises par l’UA pour résoudre les crises sur le continent.

La menace de suspension, pour contester les changements anticonstitutionnels de gouvernements, a permis à l’Union d’exercer sa mission de promotion des principes démocratiques. En 2005, par exemple, l’UA annoncera la suspension du Togo pour affirmer son désaccord quant aux arrangements politiques qui s’organisaient pour remplacer l’ancien président de la république Gnassingbé Eyadéma, mort en plein mandat. En 2009, suite à la crise politique ayant entraîné la prise de pouvoir d’Andry Rajoelina, c’est Madagascar qui sera suspendu de l’organisation avant d’être réintégré suite à l’investiture d’un nouveau président. Plusieurs autres cas de transgression des principes démocratiques, donneront l’occasion à l’organisation d’exercer ce droit de suspension (Centrafrique en 2013, Mali en 2012 ou encore Burkina-Faso en 2015).

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Au siège de l’UA.

 

Pourtant malgré ces actions, le bilan de l’union, sur le plan sécuritaire et politique, reste plus marqué par ses nombreux échecs que par ses rares succès. A cet effet, le cas de la Libye reste incontestablement le plus grand symbole de l’inefficacité d’une Union trop souvent désunie sur de nombreuses questions sensibles.

Le cas de la Libye reste incontestablement le plus grand symbole de l’inefficacité d’une union encore bien trop souvent désunie sur de nombreuses questions sensibles.

Alors que l’institution avait désapprouvé l’adoption, par le conseil de sécurité des Nations unies, d’une zone d’exclusion aérienne contre le régime du président Kadhafi en 2011, plusieurs pays membres de l’UA (dont le Botswana, le Gabon et la Zambie) ont ouvertement exprimé leur soutien à cette résolution. De plus, alors que le conseil de paix et de sécurité de l’UA avait opposé un véto à la reconnaissance du conseil national de transition (CNT) comme autorité gouvernementale du pays, plusieurs Etats membres reconnurent le CNT sans prendre en compte cette décision.

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Le traitement infligé aux Subsahariens, en Libye a sérieusement abimé l’idéal panafricain.

 

A cette incapacité de l’UA à se prononcer d’une seule voix sur la gestion des crises qui surviennent sur le continent, s’ajoute l’inefficacité de ses actions (comme lors de la crise ivoirienne en 2010-2011, ou au Burundi en 2015). Et ceci conduit généralement à sa supplantation sur le terrain par d’autres organisations ou coalitions d’Etats, comme cela a été le cas en Libye avec l’intervention militaire de l’OTAN contre le régime Kadhafi, ou encore avec l’intervention française au Nord-Mali en 2013.

 

Une intégration économique encore lente

Achever l’intégration économique définitive et totale du continent, reste probablement le plus grand projet de l’Union africaine, dont les différentes bases ont été posées à travers l’adoption de son « Agenda 2063 ». Sur ce plan, l’UA a connu des avancées notables par rapport aux actions menées par son prédécesseur l’OUA.

L’un des principaux bonds en avant réalisés par l’institution dans ce domaine a été l’élaboration de l’accord sur la zone de libre-échange continentale africaine (ZLECA) qui a été signé le 21 mars dernier par 44 Etats membres.

L’un des principaux bonds en avant réalisés par l’institution dans ce domaine a été l’élaboration de l’accord sur la zone de libre-échange continentale africaine (ZLECA) qui a été signé le 21 mars dernier par 44 Etats membres.

En cours de ratification dans plusieurs pays du continent, cet accord vise à mettre en place un marché commun entre les 55 Etats membres de l’UA, afin de briser les barrières douanières et booster un commerce intra-africain encore à la traîne après plus de 50 ans d’indépendance.

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L’accord sur la zone de libre-échange continentale africaine (ZLECA) a été signé le 21 mars dernier par 44 Etats membres.

 

De plus, le développement des travaux de la route transsaharienne (prévue pour relier l’Afrique de l’ouest et l’Algérie), et la relance du projet de création d’un marché unique du transport aérien africain (MUTAA) semblent montrer que les projets d’intégration sur le continent n’ont jamais connu un aussi grand développement que sous l’UA.

Le développement des travaux de la route transsaharienne et la relance du projet de création d’un marché unique du transport aérien africain semblent montrer que les projets d’intégration sur le continent n’ont jamais connu un aussi grand développement que sous l’UA.

Pourtant dans les faits, cette intégration est loin d’être effective, tant les pays peinent à mettre en œuvre eux-mêmes les décisions qu’ils ont prises dans le cadre de l’UA. A titre d’exemple les réserves émises par plusieurs pays, avec en tête le Nigeria quant à la signature de l’accord de la ZLECA, ont contribué à donner un coup de mou à la machine intégrationniste continentale qui se mettait en place. Même si la plupart des pays du continent, comptant parmi eux d’autres grandes nations comme l’Egypte, le Kenya ou le Maroc, ont signé l’accord, le refus du pays le plus peuplé d’Afrique à l’intégrer a incontestablement ralenti le processus de mise en œuvre de la zone.

Les réserves émises par plusieurs pays, avec en tête le Nigeria quant à la signature de l’accord de la ZLECA, ont contribué à donner un coup de mou à la machine intégrationniste continentale qui se mettait en place.

D’un autre côté, on peut constater la triste inefficacité de l’UA quant à la suppression effective des barrières douanières entre les pays, ainsi que la réduction des frais de visa d’un Etat à l’autre. Malgré les actions entreprises depuis sa création en ce sens, le discours « anti-visa » de l’Union africaine, semble ne pas prendre dans la plupart des pays du continent, qui continuent d’appliquer des taxes énormes sur les entreprises de transport, et des frais de visa pour les voyageurs africains, désirant passer d’un Etat membre de l’UA à un autre. Cette situation à contribué à faire du transport intra-africain l’un des plus faibles au monde et paradoxalement l’un des plus chers.

Cet état des choses a contribué à faire du transport intra-africain l’un des plus faibles au monde et paradoxalement l’un des plus chers.

Malgré les nombreux projets d’infrastructures ferroviaires et routières qu’a souhaité mettre en place l’UA, ces deux secteurs restent encore très peu développés sur le continent. Avec 51 000 km de rails opérationnels, le continent africain ne compte que pour seulement 5% du réseau de chemins de fer mondial. En matière de transport de marchandises, cette proportion tourne autour de 7% mais retombe drastiquement à 2% quant au transport de passagers, ce qui est encore très loin des objectifs d’intégration prônées par l’UA. Quant au réseau routier africain, les experts indiquent qu’il est le moins dense au monde et en même temps celui ayant la plus faible qualité. En 2016, un rapport du cabinet Infothep indiquait que « le transport d’un conteneur entre Kampala (Ouganda) et Mombasa au Kenya peut prendre deux fois plus de temps et d’argent que le transporter de Londres à Mombasa ».

En 2016, un rapport du cabinet Infothep indiquait que « le transport d’un conteneur entre Kampala (Ouganda) et Mombasa au Kenya peut prendre deux fois plus de temps et d’argent que le transporter de Londres à Mombasa ».

Alors que le continent abrite actuellement environ 12% de la population mondiale, il ne participe que pour moins de 3% du marché mondial du transport aérien avec environ 54 millions de passagers par an. Dans un contexte ou de plus en plus d’Africains semblent nostalgiques des années « Air Afrique », la politique de « porte fermée » qui continue de caractériser les relations intra-africaines représentent un obstacle majeur à l’atteinte rapide des visées intégrationnistes de l’UA.

 

Le bilan organisationnel : l’échec de l’indépendance financière

C’est peut-être sur le plan de la structure interne de l’UA et de son fonctionnement que se situe son plus gros échec. Alors qu’elle prône le « développement de l’Afrique par les Africains », ainsi que l’autonomisation économique et financière du continent, l’Union africaine se retrouve, bien malgré elle, encore fortement dépendante de l’aide étrangère pour son fonctionnement.

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l’Union africaine est fortement dépendante de l’aide étrangère pour son fonctionnement.

 

Aujourd’hui les Etats africains ne contribuent qu’à hauteur de 40% du budget de fonctionnement de l’UA, alors que les institutions comme l’Union européenne ou d’autres pays comme les Etats-Unis et la Chine, fournissent le reste du financement.

Aujourd’hui les Etats africains ne contribuent qu’à hauteur de 40% du budget de fonctionnement de l’UA, alors que les institutions comme l’Union européenne ou d’autres pays comme les Etats-Unis et la Chine, fournissent le reste du financement.

Pour de nombreux observateurs, cette dépendance de l’union à l’aide étrangère (qui est d’ailleurs à l’image des budgets de la plupart de ses Etats membres) est le principal frein à la réussite de ses missions de maintien de la paix et de la sécurité ainsi qu’à la réalisation des projets d’intégration sur le continent. Dans un rapport intitulé L’Union africaine face aux défis du continent, le chercheur belge Pascal de Gendt s’interrogeait en 2016 sur la manière dont l’UA pouvait « assurer sa crédibilité d’organisation « porte-parole de l’Afrique » si la majeure partie de son budget provient de contributions venant d’en-dehors du continent ».

 

Des réformes encore peu effectives

Avec l’arrivée à la tête de l’organisation du président rwandais Paul Kagamé, de nombreux Africains et observateurs étrangers se sont mis à croire à une Union africaine nouvelle. Les réformes que semblait vouloir apporter celui qui a la réputation d’avoir remis sur les rails un pays déchiré par un génocide, avaient suscité l’espoir d’une UA plus forte, mieux financée et beaucoup plus efficace. A cet effet, plusieurs actions ont été lancées pour organiser la refonte complète de l’UA.

Pour assurer l’autonomisation financière de l’institution, la nouvelle équipe à la tête de l’UA a par exemple proposé l’adoption d’une taxe de 0,2% sur les importations extra-africaines. Ceci devrait permettre à l’institution de mobiliser à peu près 1,2 milliards $ dès la première année de sa mise œuvre, ce qui aurait pour conséquence d’augmenter considérablement les contributions africaines au budget de l’institution.

Pour assurer l’autonomisation financière de l’institution, la nouvelle équipe à la tête de l’UA a par exemple proposé l’adoption d’une taxe de 0,2% sur les importations extra-africaines. 

D’un autre côté des plans de lutte contre la corruption à l’échelle continentale, de lutte contre les flux financiers illicites ainsi que des réformes institutionnelles ont été lancées afin de donner un second souffle à une institution en décalage avec ses objectifs.

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 Avec Kagamé, les Africains se sont mis à croire à une Union africaine nouvelle.

 

Malheureusement l’implémentation de ces réformes se heurte encore et toujours à des problèmes techniques ou ayant trait à la volonté des Etats de les accompagner. Par exemple, on note que, si le principe de la taxe de 0,2% pour financer les projets de l’UA, est acquis, la réforme en tant que telle pose des problèmes de cohérence de calendriers budgétaires (pour la récupération des cotisations) ainsi que des problèmes techniques à certains Etats membres qui sont engagés dans des accords commerciaux de libre-échange. Ils ne peuvent donc pas modifier leurs structures tarifaires sans concertation avec leurs partenaires commerciaux.

Si les plans de lutte contre la corruption sont sûrs d’obtenir l’approbation de plusieurs dirigeants du continent qui en ont fait leur cheval de bataille (Akufo-Addo au Ghana, Joao Lourenço en Angola), les réformes institutionnelles pourraient faire grincer quelques dents dans le rang des chefs d’Etat du continent.

Si les plans de lutte contre la corruption sont sûrs d’obtenir l’approbation de plusieurs dirigeants du continent qui en ont fait leur cheval de bataille (Akufo-Addo au Ghana, Joao Lourenço en Angola), les réformes institutionnelles pourraient faire grincer quelques dents dans le rang des chefs d’Etat du continent.

D’ailleurs, les doutes émis par les cinq plus grands contributeurs au budget de l’UA (Algérie, Egypte, Maroc, Nigéria et Afrique du Sud), concernant les réformes, notamment financières, confirment la difficulté de cette tâche visant à faire entrer l’UA dans un nouveau cycle. Et à quelques semaines de la fin du mandat de Paul Kagamé, et du début de celui de l’égyptien Abdel Fatah Al-Sissi à la tête de l’institution, l’avenir de ces réformes ne semble pas vraiment radieux.

Moutiou Adjibi Nourou

Moutiou Adjibi

agenceecofin.com

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